Созданный петром 1 сенат заменил. Пока царь в отъезде

Петр I стал первым абсолютным монархом (самодержцем) в истории Российского государства. Однако в некоторых работах самодержавными считаются некоторые предшественники Петра на российском престоле. Но ни великий князь Иван III, ни Иван IV (Грозный), первый на Руси официально принявший титул царя и наиболее активно утверждавший свое могущество, ни Алексей Михайлович, не стали самодержавными (абсолютными) монархами. В силу объективных причин они не могли устранить представительные органы (прежде всего Боярскую Думу) с политической арены. Только после фактического слияния всех русских земель в единое государство, отрыва царя от старой аристократии, уменьшения политической роли последней стала возможной полная ликвидация боярской Думы и Земских соборов. Таким образом, в результате объективного вызревания внутренних и внешних объективных условий, а также благодаря благоприятному стечению субъективных факторов, в России действительно утвердилось самодержавие (абсолютизм).

После прекращения созывов Земских соборов Боярская Дума оставалась по сути единственным органом, сдерживающим власть царя. Однако по мере формирования в Российском государстве новых органов власти и управления Дума уже к началу XVIII века прекратила действовать как орган представительной власти боярства.

В 1699 г. была создана Ближняя канцелярия (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве). Формально она являлась канцелярией Боярской Думы, но ее работой руководил приближенный Петру I сановник (Никита Зотов). Заседания все более сокращавшейся Боярской Думы стали происходить в Ближней канцелярии. В 1708 г. в заседаниях Думы участвовало как правило 8 человек, все они управляли различными приказами, и это совещание получило название Консилии министров. Этот совет превратился в Верховный орган власти, который в отсутствие царя управлял не только Москвой, но и всем государством. Бояре и судьи оставшихся приказов должны были съезжаться в Ближнюю канцелярию по три раза в неделю для решения дел.

Консилия министров в отличие от Боярской Думы заседала без царя и главным образом была занята выполнением его предписаний. Это был распорядительный совет, отвечавший перед царем. В 1710 г. этот совет состоял из 8 членов. Все они управляли отдельными приказами, а бояр - думцев, ничем не управляющих, не было: одни действовали в провинции, других просто не созывали в Думу. И Дума, таким образом, к 1710 г. сама собою превратилась в довольно тесный совет министров (министрами и называются члены этого тесного совета в письмах Петра, в бумагах и актах того времени)/4/.

После образования Сената Консилия министров (1711) и Ближняя канцелярия (1719) и прекратили свое существование.

В начале XVIII века устраняется и духовный противовес единоличной власти царя. В 1700 г. десятый российский патриарх скончался, а выборы нового главы православной церкви не были назначены. 21 год патриарший престол оставался незанятым. Церковными делами руководил поставленный царем «местоблюститель», которого сменила в последствии Духовная коллегия. В Регламенте Духовной коллегии (1721) верховенство власти царя получает юридическое закрепление: «Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог повелевает». Следовательно, образование Духовной коллегии символизировало превращение церковного управления в одну из отраслей государственного управления и свидетельствовало о подчинении церкви царю.

Царь сохранял функции высшего судьи в государстве. Он возглавлял все вооруженные силы. Все акты органов власти, управления и суда издавались от его имени, в его исключительной компетенции было объявление войны, заключение мира, подписание договоров с иностранными государствами. Монарх рассматривался как верховный носитель законодательной и исполнительной власти.

Усиление власти монарха, свойственное абсолютизму, выразилось и в некоторых внешних атрибутах, важнейшим из которых явилось провозглашение царя императором. В 1721 г. в связи с победой России в Северной войне Сенат и Духовный Синод преподнесли Петру I титул «Отца Отечества, Императора Всероссийского». Этот титул со временем был признан зарубежными державами и перешел к его преемникам.

Уставом о наследии престола (1722 г.) было отменено последнее на тот момент сохранявшееся ограничение власти монарха по назначению себе приемника.

Установление абсолютизма в России не сводилось лишь к освобождению царя от каких-то сдерживавших его сил. Переход к абсолютизму, его расцвет обуславливали необходимость перестройки всего государственного аппарата, поскольку доставшаяся Петру I от предшественников форма управления государством (царь с Боярской думой - приказы - местная администрация в уездах) не отвечала новым государственным задачам. Абсолютный монарх, сосредоточивший в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть, не мог, разумеется, выполнять все государственные функции единолично. Ему понадобилась целая система новых центральных и местных органов.

22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената, который начинался фразой: «Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат для управления…»/5/. Все члены Сената были назначены царем из числа его непосредственного окружения (первоначально - 8 человек). Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Правительствующий Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства.

Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом.

Указом от 27 апреля 1722г. «О должности Сената» Петр I дал подробные предписания по важным вопросам деятельности Сената, регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-прокурором. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией.

Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления.

Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената. Компетенцию Расправной палаты определил Сенатский приговор (1713 г.): рассмотрение жалоб на неправое решение дел губернаторами и приказами, фискальные донесения.

Сенатская контора в Москве учреждена в 1722 г. «для управления и исполнения указов». В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль исполнения указов, посылаемых Сенатом в губернии.

Сенат имел вспомогательные органы (должности), в составе которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары.

Должность рекетмейстера была учреждена при Сенате в 1720 г., в обязанности рекетмейстера входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер лично требовал ускорения дела, если были жалобы на «неправосудие» коллегий, то, рассмотрев дело, он докладывал его Сенату.

В обязанности герольдмейстера (должность была учреждена в 1722 г.) входило составление списков всего государства, дворян, наблюдение за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3.

Должности губернских комиссаров, которые следили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов, содержанием полков, были введены Сенатом в марте 1711 г. Губернские комиссары занимались непосредственно исполнением указов, присылаемых Сенатом и коллегиями.

Учреждение Сената было важным шагом складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными штрафами.

Однако создание Сената не могло завершить реформы управления, так как отсутствовало промежуточное звено между Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717-1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие от приказов, коллегиальная система (1717-1719 гг.) предусматривала систематическое разделение администрации на определенное количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень централизации.

Указами от 11 декабря 1717 г. «О штате Коллегий и о времени открытия оных» и от 15 декабря 1717 г. «О назначении в Коллегиях Президентов и Вице - Президентов» было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур.

В Компетенцию Коллегии иностранных дел, заменившей собой Посольскую канцелярию, по указу от 12 декабря 1718 г. входило ведать «всякими иностранными и посольскими делами», координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностями коллегии являлось то, что в ней «никаких судных дел не судят».

Камер-коллегия осуществляла высший надзор за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела своих представителей в губерниях.

Юстиц-коллегия осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам, возглавляла разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов. Действовала как суд первой инстанции по спорным делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате.

Ревизион-коллегии предписывалось осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами «ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел». Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и расходным книгам, и в случае несходства Ревизион-коллегия судила и наказывала чиновников за преступления по доходам и счетам. В 1722 г. функции коллегии были переданы Сенату.

На Воинскую коллегию возлагалось управление «всеми воинскими делами»: комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая из полковых и генеральных кригсрехтов.

Адмиралтейская коллегия ведала «флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями» В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.

Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней. Коллегия осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции.

Штатс-контор-коллегия осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами.

В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах ее компетенции. Была создана сеть местных органов. Берг-коллегия была объединена с другой - Мануфактур-коллегией «по сходству их дел и обязанностей» и как одно учреждение просуществовало до 1722 г. Мануфактур коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части Поволжья и Сибири. Коллегия давала разрешение на открытие мануфактур, обеспечивала выполнение государственных заказов, предоставляла различные льготы промышленникам. Также в ее компетенцию входило: ссылка осужденных по уголовным делам на мануфактуры, контроль технологии производства, снабжение заводов материалами. В отличие от других коллегий она не имела своих органов в провинциях и губерниях.

В 1721 году была образована Вотчинная коллегия, которая была призвана разрешать земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на спорные решения по поместным и вотчиным делам.

Также в 1721 году была образована Духовная коллегия, преобразованная затем в 1722 г. в Святейший правительствующий синод, который уравнивался в правах с Сенатом и подчинялся непосредственно царю. Синод был главным центральным учреждением по церковным вопросам. Он назначал епископов, осуществлял финансовый контроль, ведал своими вотчинами и отправлял судебные функции в отношении таких преступлений, как ересь, богохульство, раскол и т.д. Особо важные решения принимались общим собранием - конференцией.

Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722 г. с целью «Ограждать малороссийский народ» от «неправедных судов» и «утеснений» налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине.

Всего к концу первой четверти ХVIII в. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Кроме того, существовали и другие центральные учреждения (например, образованная в 1718 г. Тайная канцелярия, ведавшая сыском и преследованиями по политическим преступлениям, Главный магистрат, образованный в 1720 г. и управлявший городским сословием, Медицинская канцелярия).

В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться четкими правовыми нормами и должностными инструкциями.

Наиболее общим законодательным актом в этой области был Генеральный регламент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской «Табели о рангах» (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий получивший чин 8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.

Принятие «Табели о рангах» свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции.

Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

В результате реформ государственного управления образовалась огромная армия чиновников. И чем больше и многочисленней был этот аппарат, тем в большей мере он был подвержен болезни, которая свойственна любой бюрократии - коррупции (взяточничеству и казнокрадству), которая особенно разрастается в условиях бесконтрольности и безнаказанности.

Для контроля за деятельностью госаппарата Петр I своими указами от 2 и 5 марта 1711 г. создал фискалатат (от лат. fiscus - государственная казна) как особую отрасль сенатского управления («учинить фискалов во всяких делах»). Глава фискалов - обер-фискал - состоял при Сенате, который «ведал фискалов». Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 г. наметил компетенцию фискалов: проведывать про все, что «ко вреду государственному интересу быть может»; докладывать «о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте», «не вкрадываются ли в государство шпионы», а также борьба со взяточничеством и казнокрадством. Основной принцип определения их компетенции - «взыскание всех безгласных дел».

Сеть фискалов расширялась и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714 г. предписывалось в каждой губернии «быть по 4 человека в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества». Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы.

Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в ее ведение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должности генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723 г. был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал.

Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, оставался без постоянного контроля высший государственный орган -- Правительствующий Сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722 г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...». А указом от 18 января 1722г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах.

Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры отчитывались только перед императором. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722г. «О должности генерал-прокурора» устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление контроля за фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору.

Поскольку генерал-прокурору был подчинен институт фискалов, то прокуратура руководила и негласным агентурным надзором.

Прокурор коллегии должен был присутствовать на заседаниях коллегий, осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.

Дополняла систему надзирающих и контролирующих государственных органов Тайная канцелярия, в обязанность которой входил надзор за работой всех учреждений, в том числе Сената, Синода, фискалов и прокуроров.

Сенат в царствование Петра Великого

После той коренной ломки, которой подверглись местные учреждения Петра (1727-1728), губернское управление пришло в полное расстройство. При таком положении дел центральные учреждения, в том числе и стоявший во главе их Сенат, утратили всякую действительную силу. Почти лишенный средств надзора и местных исполнительных органов, ослабленный в своем личном составе Сенат продолжал, однако, нести на своих плечах тяжелый труд мелкой текущей правительственной работы. Титул Правительствующий еще при Екатерине был признан «неприличным» сенату и заменен титулом «Высокий» . Верховный совет требовал от Сената отчетов, запрещал ему производить расходы без разрешения, делал Сенату выговоры, грозил штрафами .

Когда замыслы верховников потерпели неудачу и императрица Анна вновь «восприяла» самодержавие , указом 4 марта Верховный Тайный Совет был упразднён и Правительствующий Сенат восстановлен в прежней силе и достоинстве. Число сенаторов было доведено до 21, причем в состав Сената вошли самые выдающиеся сановники и государственные деятели. Через несколько дней была восстановлена должность рекетмейстера; Сенат снова сосредоточил в своих руках все управление. Для облегчения Сената и освобождения его от влияния канцелярии он был разделен (1 июня 1730 г.) на 5 департаментов ; задачею их была предварительная подготовка всех дел, которые решаться должны были по-прежнему общим собранием Сената. На самом деле разделение Сената на департаменты не осуществилось. Для надзора над Сенатом Анна Иоанновна сначала думала ограничиться еженедельным представлением ей двух ведомостей, одной - о решённых делах, другой - о делах, которые Сенат без доклада императрице решить не может. 20 октября 1730 г. признано было, однако, необходимым восстановить должность генерал-прокурора .

Сенат при Елизавете Петровне и Петре III

Сенат при Екатерине II и Павле I

По вступлении на престол императрицы Екатерины II Сенат снова становится высшим учреждением в империи, ибо совет прекращает свою деятельность. Однако роль Сената в общей системе государственного управления существенно изменяется: Екатерина сильно уронила ее ввиду того недоверия, с которым она относилась к тогдашнему Сенату, проникнутому традициями Елизаветинского времени. В 1763 г. последовало разделение Сената на 6 департаментов: 4 в Санкт-Петербурге и 2 в Москве. I департамент ведал дела государственные внутренние и политические, II - судебные, III - дела по губерниям, находившимся на особом положении (Малороссия , Лифляндия , Эстляндия , Выборгская губ., Нарва), IV - дела военные и морские. Из московских департаментов V ведал делами административными, VI - судебными. Все департаменты были признаны в равной силе и достоинстве. По общему правилу, все дела решались в департаментах (единогласно) и лишь за разногласием переносились в общее собрание. Эта мера весьма тяжело отразилась на политическом значении Сената: его указы стали исходить не от собрания всех самых сановных людей в государстве, а лишь от 3 - 4 лиц, считаться с которыми было гораздо легче. Генерал-прокурор и обер-прокуроры получили гораздо большее влияние на решение дел в Сенате (при каждом департаменте, кроме I, с 1763 г. был свой обер-прокурор; при I департаменте должность эта была учреждена в 1771 г., а до тех пор ее обязанности исполнял генерал-прокурор). В деловом отношении разделение Сената на департаменты принесло громадную пользу, в значительной мере устранив ту невероятную медленность, которою отличалось сенатское делопроизводство. Еще более чувствительный и осязательный урон значению Сената было нанесен тем, что от него мало-помалу были отняты дела, предоставлявшие действительную государственную важность, и на его долю остались лишь суд и заурядная административная деятельность. Резче всего проявилось устранение Сената от законодательства. Прежде Сенат являлся нормальным законосовещательным органом; в громадном большинстве случаев ему же принадлежала и инициатива принимаемых законодательных мер. При Екатерине все наиболее крупные из них (учреждение губерний, жалованные грамоты дворянству и городам и т. д.) вырабатываются помимо Сената; инициатива их принадлежит самой императрице, а не Сенату. Даже от участия в работах комиссии 1767 г. Сенат был совершенно отстранен; ему предоставлено было только, подобно коллегиям и канцеляриям, избрать в комиссию одного депутата. За Сенатом при Екатерине осталось пополнение мелких пробелов в законах, не имеющих политического значения, причем по большей части Сенат представлял свои предположения на утверждение верховной власти. Екатерина, по-видимому, весьма мало доверяла талантам тех, кто заседал в тогдашнем Сенате, прекрасно понимала полную зависимость Сената от его канцелярии и неспособность его при неуклюжих формах его делопроизводства к энергичной, активной работе. При вступлении на престол Екатерина нашла, что Сенат довел многие части управления до невозможного беспорядка; нужно было принять самые энергичные меры для его устранения, а Сенат оказывался совершенно к тому непригодным. Поэтому те дела, которым императрица придавала наибольшее значение, она поручала отдельным лицам, пользовавшимся ее доверием, - главным образом генерал-прокурору князю Вяземскому , благодаря чему значение генерал-прокурора усилилось до небывалых раньше размеров. Фактически он был как бы министром финансов, юстиции, внутренних дел и государственным контролером. Во второй половине царствования Екатерины она стала передавать дела и другим лицам, из которых многие соперничали с кн. Вяземским по степени делового влияния. Появились целые ведомства, начальники которых непосредственно, минуя Сенат, докладывали императрице, вследствие чего ведомства эти стали совершенно независимыми от Сената. Иногда они носили характер личных поручений, определявшихся отношением Екатерины к тому или иному лицу и степенью оказываемого ему доверия; напр. после смерти Баура, бывшего как бы министром путей сообщения, дела его были распределены между адмиралом Грейгом, фельдмаршалом Чернышёвым и кн. Вяземским. Почтовое управление поручалось то Вяземскому, то Шувалову , то Безбородко . Огромным ударом для Сената явилось и новое изъятие военной и морской коллегии из его ведения, причем военная коллегия обособляется совершенно и в области суда и финансового управления. Подорвав общее значение Сената, эта мера особенно тяжело отразилась на III и IV его департаментах. Значению Сената и степени его власти был нанесен далее тяжелый удар учреждением губерний (1775 и 1780). Весьма многие дела перешли из коллегий в губернские места, и коллегии, с которыми у Сената выработался уже известный modus vivendi, мало-помалу закрывались. Сенату приходилось стать в непосредственные сношения с новыми губернскими установлениями, которые ни формально, ни по духу своему не были согласованы с учреждением Сената. Екатерина прекрасно сознавала это и неоднократно составляла проекты реформы Сената (сохранились проекты 1775, 1788 и 1794 гг.), но осуществлены они не были. Несогласованность учреждений Сената и губерний повела, во-первых, к тому, что дела наибольшей важности всегда могли быть докладываемы императрице наместником или генерал-губернатором непосредственно, помимо Сената, а во-вторых, к тому, что Сенат оказался подавленным мелкими административными делами, поступавшими к нему из 42 губернских правлений и 42 казенных палат. Герольдия из учреждения, заведовавшего всем дворянством и назначением на все должности, обратилась в место ведения списков должностным лицам, назначавшимся губернаторами. Наименьший относительно урон значение Сената понесло в области суда; по сравнению с предыдущими царствованиями, когда правительственная деятельность Сената брала верх над судебной, казалось даже, что Сенат стал по преимуществу судебным местом. Формально Сенат считался высшею судебною инстанцией; и здесь, однако, значение его умалялось, во-первых, тем небывалым дотоле влиянием, которое оказывали на решение дел обер-прокуроры и генерал-прокурор, а во-вторых, широким допущением всеподданнейших жалоб не только на департаменты, но и на общие собрания Сената (жалобы эти подавались рекетмейстеру и им докладывались императрице). Хотя закон грозил наказанием за неправое челобитье на Сенат, но, по словам Сперанского , во всё это время был только один случай, когда некто Березин был отдан за то под суд самого Сената, который, подражая милосердию императрицы, испросил ему прощение. В царствование Павла Петровича , несмотря на всё его несочувствие екатерининской системе, положение Сената среди государственных учреждений осталось почти совершенно таким же, каким оно было при Екатерине. Были образованы новые ведомства, дела которых не входили в круг ведения Сената. Восстановление некоторых из коллегий, упраздненных при Екатерине, не повлекло за собою восстановления прежних отношений между ними и Сенатом: они были поручены главным директорам, которые имели личный доклад у императора. Генерал-прокурор (князь Куракин , затем Обольянинов), сосредоточив в своей канцелярии небывалое до того времени количество дел, пользовался в этих делах властью почти самодержавною. Давление его на Сенат ещё более увеличилось. Сенат остался по преимуществу судебным местом, но и тут подвергся новым ограничениям: по делам о казённом имуществе он перестал быть высшею инстанцией (1799), дела эти могли быть разрешены лишь именными указами. Всякие ограничения права обжаловать решения департаментов и общего собрания Сената были отменены (1797), вследствие чего жалобы начинают приноситься чуть ли не по каждому делу. Это вызвало, несмотря на самые решительные меры к ускорению сенатского производства, страшное обременение Сената судебными делами, которые в это время рассматривались всеми его департаментами.

Сенат от царствования Александра I до конца XIX

На восстановление мощи Правительствующего Сената

Лежит Сенат в пыли, седым покрытый мраком
Восстань! - рек Александр. Он встал - да только раком

Анонимная эпиграмма

Основной характер С., как и других центральных учреждений, окончательно намечается в царствование Александра Павловича . Почти немедленно по вступлении на престол император Александр приступил к реформе С., сознавая всю необходимость положить конец тому унизительному положению, до которого было доведено верховное учреждение империи. 5 июня 1801 г. был издан именной указ, которым С. приглашался составить доклад о правах своих и обязанностях. Указ этот, в котором ясно было выражено намерение императора поднять значение С., произвел сильнейшее впечатление не только на С., но и на образованную публику вообще. В ответ на указ было представлено несколько проектов всеподданнейшего доклада, написанных с необыкновенным одушевлением (гр. Завадовским , Державиным, Воронцовым) и выражавших стремление С. вернуть то значение, которым он пользовался при Петре I и Елизавете. С. принял проект гр. Завадовского. По представлении его государю началось подробное обсуждение реформ С. как в «Неофициальном комитете» (см.), так и в незадолго до того учрежденном (30 марта 1801 г.) Государственном совете. Результатом всех этих совещаний явился именной указ 8 сент. 1802 г. о правах и обязанностях С. Указ этот является последним законодательным актом, систематически определяющим как самую организацию С., так и его отношение к другим высшим учреждениям. Несмотря на то, что указ 8 сент. 1802 г. явился результатом серьезного стремления императора и приближенных к нему лиц поднять значение С., он не вносил в организацию его и в его отношения к другим учреждениям почти ничего нового: он только восстановлял в памяти забытые и фактически уничтоженные Павлом права Екатерининского С., то есть С. уже умаленного в первоначальном достоинстве. Нововведениями были только следующие правила: в случае протеста ген.-прокурора против определения С. дело докладывалось государю не одним ген.-прокурором, но при депутации от С.; сенату было дозволено, если он усмотрит важные неудобства в существующих законах, представлять о том государю. Одновременно с указом о С. был издан манифест об учреждении министерств, причем было постановлено, что ежегодные отчеты министров представляются в С. для доклада государю. В силу целого ряда условий эти вновь дарованные С. права не могли сколько-нибудь поднять его значение. По составу своему С. остался собранием далеко не первых сановников империи. Непосредственных сношений С. с верховною властью не было создано, и это предопределило характер отношений С. к Государственному совету, министрам и комитету министров.

Участие Сената в законодательстве.

Уже указ 1802 г. не смотрит на Сенат как на законосовещательное учреждение: дела законодательные были сосредоточены в Госуд. совете, учрежденном в 1801 г. Когда значение этого совета пало, законодательство перешло к приближенным государя и к министрам, а с 1810 года - ко вновь организованному Государств. совету. Будучи устранен от законодательства в качестве органа законосовещательного, Сенат сохранил, однако, известное отношение к законодательству. Прежде всего, С. предоставлено право первоначального предначертания законов: общие собрания С. могут выработать проект закона и поднести его на высочайшее утверждение через министра юстиции и Государственный совет, причем министр должен испросить высочайшее разрешение на внесение проекта в совет. На самом деле сенат этим правом не пользуется, ибо по ходу дел и по предоставленным в его распоряжение денежным и личным средствам он лишен возможности производить все те работы, которые необходимы для подготовления и разработки сколько-нибудь сложного законопроекта. Правило, в силу которого Сенат не приступает к решению таких дел, на которые не окажется точного закона, но по всякому такому казусному делу составляет проект решения и подносит его государю, в XVIII веке и в первой половине XIX имело громадное значение для законодательства: этим путем было восполнено немало пробелов в законе. Право С. представлять государю о неудобствах в существующих законах, дарованное С. указом 8 сент. 1802 г., подверглось существенному ограничению при первой же попытке С. воспользоваться им. Когда Сенат представил имп. Александру I, что указ 5 дек. 1802 г. о сроках службы унтер-офицеров из дворян противоречит указу о вольности дворянства и жалованной грамоте дворянству, то государь, приняв это замечание весьма немилостиво, разъяснил указом 21 марта 1808 г., что возражения С. неосновательны и что право С. представлять возражения относится единственно к законам существующим, не касаясь вновь изданных или подтверждаемых. Право представления с приведенною оговоркою вошло и в действующее учреждение С., но в государственной жизни России того времени оно не имеет никакого практического значения. В Сенат должны поступать постановления общих присутствий губернских установлений, которые имеют право по получении нового закона представить о неясности его или неудобствах в исполнении; но недоброжелательство, с которым Сенат относился к такого рода представлениям, привело к тому, что правом этим губернские места не пользуются с начала XIX в. и оно существует только на бумаге.

Участие Сената в делах управления.

В области дел административных в С. произошла с 1802 г. наиболее сложная перемена. В 1802 г. при учреждении министров они были поставлены над коллегиями. Хотя манифест 1802 г. об учреждении министерств оставлял в большинстве случаев вопрос об отношении С. к министерствам открытым, но так как отношения С. к коллегиям уже более или менее определились, то первоначально взаимные отношения министров и С., по-видимому, не вызывали затруднений. Когда было обнаружено, что совместное существование коллегий и министров ведет к серьезным неудобствам, и когда вследствие этого с 1803 г. начинается постепенное закрытие коллегий и преобразование их в департаменты министерств, отношения С. к министерствам сделались совершенно неясными, и из неясности этой всю выгоду извлекли министры. Фактически прекращается представление министрами в С. ежегодных отчетов; те дела, которые прежде восходили в С., рассматриваются комитетом министров. В области административных дел компетенция комитета почти слилась с компетенцией С., так что около 1810 г. возникает ряд проектов то об упразднении административного департамента С. с передачею его дел комитету (проект Сперанского 1809 г.), то об упразднении комитета с передачею его дел С. (Сперанский в 1810 и 1811 гг., позднее Трощинский). Эта последняя мысль лежит в основе ныне действующего учреждения министерств 25 июня 1811 г.: в нем не содержится упоминания о комитете министров, и те функции, которые и до тех пор исполнялись комитетом и позже во всей неприкосновенности за ним остались, передавались С. На самом деле передачи этой не состоялось. Комитет министров не только не был упразднен, но получил по случаю отъезда государя на войну новые чрезвычайные полномочия и ничего не уступил из прежних. Когда прекратились чрезвычайные полномочия комитета министров, общее значение его тем не менее продолжало расти; в эпоху полновластия Аракчеева комитет становится средоточием всего государственного управления. Роль С. в административных делах падает. Во главе исполнительных органов государства становятся министры. Закон, однако, по-прежнему признает С. верховным в порядке суда и управления местом империи, не имеющим над собой иной власти, кроме власти императорского величества, посылающим министрам указы, получающим от них рапорты. Губернские места фактически стоят в полной зависимости от министерств, но считаются подчиненными С. Поэтому С. был всегда формально в своем праве, если обращался к министерствам или губернским местам с каким - либо требованием. С. удобнее всего было действовать, указывая на допущенные неправильности или отступления от законов, восстановляя силу закона, требуя исправления незаконных распоряжений. Для непосредственного участия в активной администрации Сенат был мало пригоден и по составу своему, и по медленности делопроизводства, и потому, что он устранен от распоряжения исполнительными органами, даже от непосредственного соприкосновения с ними. Таким образом, С. силою вещей обращался мало-помалу из органа действительного управления в орган надзора за законностью, каким его в проектах 1788 и 1793 гг. хотела сделать Екатерина. Между С. и комитетом министров произошло как бы известное размежевание: С. держится в своей деятельности начала законности в управлении (Legalit ä tsprincip), комитет - начала целесообразности (Opportunit ä tsprincip). Дела административного характера, поступавшие на рассмотрение правительствующего Сената, могут быть разделены на следующие две категории:

1) Дела исполнительного характера. Дел чисто исполнительного характера в С. осталось весьма немного, и в большинстве случаев они мало возвышают значение С. Из таких дел сравнительно более существенными являются: 1) публикация законов. Практически важно не то, кому поручено обнародование законов, а то, чтобы законы вообще обнародовались и чтобы публикация их была сосредоточена в одном месте. Законодательство наше, однако, не только допускает существование законов тайных и обнародованию не подлежащих, но не вполне обеспечивает и то, чтобы законы, предназначаемые ко всеобщему сведению, обнародовались именно через С. Во второй половине XIX в. законы часто сообщались подлежащим местам и лицам помимо С., в циркулярах министра внутренних дел губернаторам и т. п. В 60-х годах, с появлением сенатского издания «Собрание узаконений и распоряжений правительства», на С. возлагается обязанность следить, чтобы никакие частные или официальные издания не публиковали законов ранее С. Но это мало достигает цели, в особенности относительно военного ведомства: законы приводятся здесь в исполнение приказами по ведомству и сообщаются С. для распубликования лишь впоследствии, иногда по истечении нескольких десятков лет (Полож. о сибирском казачьем войске, высоч. утвержденное 5 марта 1861 г., распубликовано в № 53 Собрания Узаконений за 1899 г.). По вопросу о том, что считается моментом обнародования закона, см. Обнародование законов. О том, какое значение имеет распубликование С. административных распоряжений, см. Обязательные постановления. 2) Начеты казны и на казну: сложение недоимок, возврат денег, неправильно поступивших в казну, разрешение разногласий между государственным контролем и теми учреждениями или должностными лицами, на которых сделан начет. 3) Дела казенного управления: утверждение торгов, споры между министерствами о казенном имуществе. 4) Утверждение в должности мировых судей, уездных кадиев. Дела, перечисленные в этих 4 пунктах, производятся в первом департаменте. 5) Удостоверение прав состояния (сословных): переходы из одного состояния в другое; удостоверения в принадлежности тому или другому состоянию; ведение гербовников, производство в чины за выслугу лет. Эти дела ведаются частью первым департаментом, частью департаментом герольдии. Серьезное практическое значение имеют производящиеся во втором департаменте дела по земельному устройству крестьян.

2) Дела по надзору за законностью управления. Здесь С. выступает, во-первых, в качестве органа, по собственному почину или по представлениям подлежащих учреждений разрешающего силою закона могущие встретиться при исполнении его затруднения и недоразумения, имеющего надзор за действиями разных мест управления и принимающего меры взыскания, понуждения, подтверждения и поощрения. С. разрешает возникающие между административными местами пререкания о власти и передает дела из одного присутственного места в другое. С. рассматривает дела о предании суду за преступления должности должностных лиц IV и V классов, назначенных высочайшею властью. Во-вторых, С. является инстанцией, принимающей жалобы частных лиц и органов самоуправления на неправильные распоряжения министров и губернских мест. Хотя эта сторона его деятельности наименее разработана в законе (жалобы на министров, напр., вовсе законом не предусмотрены), но относящиеся сюда дела, постоянно развиваясь количественно, приобретают огромное государственное значение. Несмотря на все несовершенство сенатского делопроизводства по административным делам, медленного и тайного, несмотря на слабость политического и общественного значения С., сенат, принимая к своему рассмотрению такого рода жалобы и при разрешении дела строго держась почвы закона, создал вид административной юстиции, несвободный от недостатков, но, во всяком случае, способствующий утверждению законности в управлении. Из всех существующих в русском государственном строе гарантий законности надзор С. является, несомненно, наиболее действительною.

Участие Сената в делах судебных.

Участие Сената в делах судебных принимает различные формы в зависимости от того, поступило ли данное дело из судебного места старого или нового (по судебным уставам импер. Александра II) устройства. Дела из старых судебных мест поступали в С. по апелляциям, по ревизии, по протестам губернских прокуроров и по несогласию губернаторов с решениями судов. Рассматриваются эти дела в судебном дпт. правит. С., который разрешает их по существу, в дореформенном, лишь отчасти измененном порядке. Дела из судебных установлений, образованных по судебным уставам имп. Александра II, поступают в кассационные дпт. По делам уголовным просьбы могут касаться или отмены (кассации) приговора, или возобновления уголовного дела; по делам гражданским просьбы могут быть о кассации решения, о пересмотре его и просьбы не участвовавших в деле третьих лиц. О существе кассационного производства см. Кассационный суд и Возобновление судебных дел. В уголовном кассационном департаменте рассматриваются по существу дела о преступлениях по должности чинов выше V класса. Из кассационных департаментов, иногда с участием первого и второго, образуются следующие общие присутствия: общее собрание кассационных департаментов (некоторые дела судебного управления, пререкания о подсудности между судами гражданского, военного и духовного ведомств, апелляционные жалобы на судебные приговоры уголовного кассационного департамента, кассационные жалобы на решения особого присутствия для дел о государственных преступлениях); общее собрание кассационных департаментов с участием первого (пререкания о подсудности между правительственными и судебными учреждениями, жалобы на решения соединенного присутствия первого и гражданского кассационного департамента по делам о взыскания убытков с должностных лиц; обсуждение вопросов, разрешаемых неоднообразно в разных судебных местах); общее собрание кассационных департаментов с участием первого и второго департаментов (дела того же рода, но касающиеся предметов ведомства второго департамента). По вопросам о разномыслии прокуроров с губернскими правлениями о предании суду должностных лиц образуется соединенное присутствие первого и уголовного кассационного департаментов или первого, второго и уголовного кассационного департаментов. Для дел по надзору за судебными местами и должностными лицами судебного ведомства учреждено соединенное присутствие первого и кассационных департаментов, для пересмотра судебных решений губернских присутствий - соединенное присутствие первого и гражданского (или уголовного, по принадлежности) департаментов. Наконец, из состава кассационных департаментов выделяются особое присутствие для дел о государственных преступлениях и высшее дисциплинарное присутствие.

Состав и разделение сената

Сенат составляется из особ первых трех классов; определяются сенаторы по непосредственному избранию императорского величества, как из гражданских, так и из военных чинов, причем сенаторы, не лишаясь своего звания, могут занимать и иные должности. Исключение составляют сенаторы кассационных департаментов, которые могут быть назначены только из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, его товарища или председателя, члена или прокурора судебной палаты, причем назначение на эти последние должности также обусловлено известным служебным и образовательным цензом. Сенаторы кассационных департаментов не могут занимать никакой иной должности на службе государственной или общественной. Из сенаторов часть назначается к присутствованию в департаментах, часть присутствует лишь в общих собраниях, часть вовсе освобождена от каких-либо занятий по С. К числу последних обыкновенно принадлежат высшие сановники, члены госуд. совета, министры и т. п. Главную работу несут на себе сенаторы, присутствующие в департаментах. Поскольку государственное и политическое положение учреждения обусловливается общественным положением его членов, положение С. зависит именно от этих сенаторов, присутствующих в департаментах. Это - почти всегда лица, занимавшие должности III, иногда IV класса, причем назначение их в С. является венцом их служебной карьеры. Такое невыгодное положение С. среди других высших учреждений империи в значительной мере парализует власть, предоставленную сенату как верховному месту империи.

Сенат действует в виде департаментов, общих собраний и соединенных присутствий. Хотя в некоторых случаях общие собрания являются как бы инстанцией над департаментами, но по общему правилу каждый департамент имеет власть действовать от имени всего С.; указы его «исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, как собственные Императорского Величества, и один Государь или именной его указ может остановить сенатское повеление». Число департаментов доходило (по Своду Зак. изд. 1857 г.) до 12; д-ты I-V, межевой (с 1765 по 1794 г. - межевая экспедиция) и герольдии (департамент с 1848 г.) находились в С.-Петербурге, VI-VIII в Москве, IX и Х в Варшаве. В 1871 и 1876 г. московские и варшавские департаменты С. были упразднены. С распространением действия судебной реформы имп. Александра II судебные департаменты старого устройства (II-V и межевой) постепенно сокращались и были слиты в один. Ныне С. состоят из следующих департаментов: первого, ведающего все дела административные, когда они могут быть приведены к окончанию не иначе, как через Правительствующий С. и не принадлежат по закону к предметам ведомства других департаментов; второго, учрежденного в 1882 г. (23 июня) и ведающего крестьянские административные дела: судебного, учрежденного в 1898 г. (2 июня) и ведающего дела старых судебных департаментов и межевого; герольдии, ведающего дела о сопричтении к дворянству и почетному гражданству, о княжеском, графском и баронском титулах, перемены фамилий, составление гербовников; двух кассационных д-тов, учрежденных по Судебным Уставам имп. Александра II (гражданского и уголовного). Все департаменты, кроме кассационных, действуют на основания Учр. Пр. С. и обыкновенно называются «старым С.». Общих собраний старого С. два: первое, состоящее из сенаторов первого и второго департаментов и д-та герольдии, второе - из сенаторов судебного департамента и одного из кассационных, уголовного или гражданского по принадлежности. Предметами ведомства этих общих собраний являются: дела, переносимые из старых департаментов С. по высочайшим повелениям вследствие всеподданнейших жалоб; дела, переносимые из департаментов за разногласием; дела, требующие пояснения или дополнения законов. Из кассационных дпт., иногда с участием первого или второго, составляется ряд общих собраний и соединенных присутствий (см. выше). Помимо общих собраний и соединенных присутствий, состоящих из сенаторов лишь нескольких департаментов, в определенных случаях собирается общее присутствие всего С. Это бывает, напр., при восшествии императора на престол и при принесении ему присяги С. и в некоторых других торжественных случаях. По ст. 182 Учр. Пр. сената в каждый присутственный день до начала заседаний в департаментах все сенаторы должны войти в общее собрание для выслушания всех представленных С. высочайших повелений; на практике это не соблюдается. Каждый департамент составляется из сенаторов, назначенных по высочайшему усмотрению. По закону число их не может быть менее трех; в действительности число сенаторов колеблется от 6 - 7 (дпт. герольдии) до 18 (гражд. касс. дпт.). В каждом департаменте, кроме первого, назначается (с 1832 г.) на один год первоприсутствующий (в кассац. департаментах назначение первоприсутствующих не подлежит ежегодному возобновлению). Неназначение первоприсутствующего в первый департамент в высочайшем повелении 1832 г. мотивировано тем, что этому департаменту вверены собственно дела распорядительные. Это высочайшее повеление не отменило того ни в чем на практике не проявляющегося начала, что единое лицо импер. величества председательствует в С. Для надзора за производством дел и (в старых департаментах) за правильностью решений в каждом дпт., в общем собрании кассац. департаментов, в соединенном присутствии первого и кассационных и высшем дисциплинарном присутствии правит. С. состоят обер-прокуроры с товарищами. В департаменте герольдии обер-прокурор носит название герольдмейстера. В общих собраниях старого С. прокурорские обязанности в качестве генерал-прокурора несет министр юстиции. В каждом департаменте в общем собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого и гражданского кассационного департамента, в соединенном присутствии первого и уголовного кассационного департамента и в соед. присутствии первого и кассацион. департаментов имеется канцелярия, состоящая, под управлением обер-прокурора, из обер-секретарей и их помощников.

Порядок делопроизводства в С. Порядок производства дел в старых департаментах С. (административных и судебном) и в их общих собраниях есть, с незначительными лишь отступлениями, порядок, существовавший в дореформенных судах. Как самые кассационные департаменты, так и те общие собрания и соединенные присутствия, в которые эти департаменты входят, действуют на основании судебных уставов имп. Александра II. В старый С. дела поступают, по общему правилу, через канцелярию; лишь сношения С. с верховною властью, Госуд. советом и комитетом министров производятся через министра юстиции. Дела приготовляются к докладу канцелярией), которая собирает все нужные справки, сведения и документы (по делам гражданским - только в том случае, если о том просят стороны) и составляет записку, в которой кратко излагаются обстоятельства дела и приводятся все относящиеся к нему законы. Доклад дела производится также канцелярией и состоит в устном изложении дела и в чтении тех документов и сведений, которые по их значению должны быть доложены в буквальном их содержании. В виде дополнения к докладу с 1865 г. по делам уголовным и гражданским (а также межевым) стороны допускаются к представлению объяснений. По прочтении доклада (по делам гражд. и уголовным - по постановке вопросов первоприсутствующим) происходит голосование; принятая резолюция составляется канцеляриею и заносится в журнал. Канцеляриею же изготовляется и текст окончательного определения С. Решения департаментов постановляются, по общему правилу, единогласно (с 1802 г.); но с 1869 г. дела, производящиеся в частном порядке, равно как и дела по жалобам на административные учреждения и по представлениям этих учреждений, решаются большинством 2/3 голосов присутствующих сенаторов. Дела по преступлениям должности административных должностных лиц и о вознаграждении за вред и убытки, причиненные этими преступлениями, а также дела о прекращении следствий по госуд. преступлениям решаются простым большинством. Если в департаменте не состоится требуемого большинства, то обер-прокурор должен стараться привести сенаторов к соглашению; если ему это не удается, то в восьмидневный срок он дает письменное «согласительное предложение», по докладе которого спрашиваются мнения лишь сенаторов, участвовавших в слушании самого дела. Сенаторы могут или целиком принять мнение обер-прокурора, или отвергнуть его. В последнем случае дело переносится в общее собрание. В общих собраниях требуется простое большинство, кроме дел, поступающих из первого и второго департаментов, по которым требуется большинство 2/3. Право давать согласительные предложения общим собраниям принадлежит министру юстиции. Эти согласительные предложения подлежат предварительному обсуждению «консультации при министерстве юстиции» (21 окт. 1802 г.), состоящей из товарища министра, директоров департаментов, всех обер-прокуроров и особо назначаемых членов. Если общее собрание не примет согласительного предложения министра, дело переносится в Госуд. совет. Несравненно более значительным, чем влияние, оказываемое прокуратурою на старый С. путем согласительных предложений, является влияние, которое прокуратура получает в силу права пропускать сенатские определения: каждое определение С. по составлении его канцелярией представляется прежде всего по департаментам - обер-прокурорам, по общим собраниям - министру юстиции, которые в случае согласия своего с определением делают на нем надпись «читал». В случае несогласия обер-прокурора с определением департамента, а министра юстиции - с определением общего собрания они могут предложить о том С. Если С. не откажется от своего первоначального взгляда, то департаментское решение может быть с разрешения министра юстиции перенесено в общее собрание; решение общего собрания в случае несогласия с ним министра юстиции переносится на уважение Государственного совета. По многим делам обер-прокурор во всяком случае обязан до пропуска решения представить его на одобрение министра. Если определение пропущено обер-прокурором, то оно представляется к подписи сенаторам, но по подписании ими не ранее может быть обращено к исполнению, как по представлении обер-прокурору (по общему собранию - министру юстиции) и по его резолюции «исполнить». Пропуску прокурорского надзора не подлежат из департаментских дел те дела первого департамента, которые решаются простым большинством голосов, а из дел общих собраний - все дела второго общего собрания, кроме тех, по которым С. признает необходимость постановления нового закона или отмены действующего. Эти ограничения влияния прокурорского надзора установлены в начале восьмидесятых годов и с тех пор распространяемы не были. Еще большее практическое значение, чем надзор обер-прокуроров, имеют те права, которые предоставлены по отношению к С. всем министрам. По целому ряду дел определение С. может состояться не иначе, как при участии подлежащего министра. Участие это выражается или в том, что определение департамента прежде подписания определения сенаторами препровождается министру, или в том, что самое дело докладывается не иначе, как в присутствии министра или его товарища. По некоторым делам С., кроме того, требует от министров предварительных заключений еще до слушания дела по существу. Если департамент не согласится с мнением министра, то дело переносится в общее собрание, где голос министра исчисляется в общем счете голосов сенаторов. Производство дел в кассационных департаментах сосредоточено не в канцелярии, а в присутствии С. Дело подготовляется к докладу и докладывается одним из сенаторов, причем роль канцелярии ограничивается лишь собиранием справок и т. п. подготовительной работой. Большая часть дел докладывается не в самом департаменте (для законного состава которого требуется 7 сенаторов), а в отделении, где достаточно присутствия трех сенаторов. Решение, принятое отделением, имеет силу департаментского; но по делам сложным или возбуждающим какой-либо принципиальный вопрос, не бывший еще по рассмотрении департамента, дело переносится из отделения в департамент. Проекты определений составляются докладывающими сенаторами, а не канцелярией. Обязанности и права обер-прокуроров в кассационных департаментах С. совершенно иные, чем в старых департаментах: права надзора за сенатскими определениями и протеста в случае несогласия с ними обер-прокуроры кассационных департаментов не имеют; роль их ограничивается предъявлением (лично или через товарищей обер-прокурора) заключения о степени основательности кассационной жалобы или кассационного протеста. Право надзора за канцелярией и в кассационных департаментах предоставлено прокуратуре.

В стране произошло множество радикальных преобразований: менялся жизненный уклад народа, отстраивался флот, вооружалась армия, но основные его реформы касались государственного управления. Именно ему принадлежит инициатива учреждения высшего административного органа, который получил название Правительствующий сенат.

История основания

При всем абсолютизме власти, которая была присуща тому периоду, император принял решение о передачи части своих полномочий в руки избранных и приближенных людей. Вначале эта практика носила непостоянные характер, и заседания проходили лишь во время частых отлучек императора.

Официальным указом Петра Великого Правительствующий сенат был учрежден в 1711 году. Возник он не на пустом месте, предшественником была исторически уже давно изжившая себя боярская дума. Новое и смелое государство требовало порядка в законотворческой и управленческой структуре, «правды и правого суда между народом и в делах государственных». Эти обязанности и возложил император на новый орган власти.

Вопрос об иностранном заимствовании

Многие историки связывают создание Правительствующего сената (дата события - 19 февраля 1711 года) с практикой императора перенимать все западное. Однако, помимо иностранного слова, в новом органе власти не было ничего чужого, все его устройство и функции исходили только из русской действительности. Это было сразу видно из системы подчинения: если, например, в Швеции сенат мог диктовать монарху свое мнение и волю, то при Петре такое положение было просто невозможно.

Император взял за основу лишь идею европейских государств о включении в систему правления особых учреждений и распределение обязанностей между разными структурами. Центральный орган власти теперь руководствовался не древним правом или обычаями предков, а общим для всех законом. Правительствующий сенат при Петре 1 представлял собой еще формирующееся учреждение, основной целью которого было объединение областей под управлением одного центра. Император сам ведал и руководил всей деятельностью своего детища, даже находясь в отъездах.

Роль Правительствующего сената до 1741 года

После смерти Петра центральный орган власти просуществовал в первоначальном виде меньше одного года. В 1727 году императрица Екатерина I издала указ об учреждении над ним специального надзора, коим стал Тайный Верховный Совет. А сам Правительствующий сенат в России был переименован в Высокий.

Причину создания наблюдательного органа историки связывают с личными качествами приемников Петра, которые не умели, как он, руководить железной рукой. Практически сенат потерял свое первоначальное значение, в его обязанности теперь входили судебные разбирательства и мелкая правительственная работа. Все это происходило под пристальным взором Верховного тайного совета, членами которого были А. Д. Меньшиков и Ф. М. Апраксин.

Положение изменилось с приходом Анны Иоанновны, которая упразднила контролирующий орган, и вся власть вновь сосредоточилась в руках императрицы и Правительствующего сената. Была проведена реформа, ведомство разделилось на 5 департаментов, появляется кабинет министров, за руководство которым боролись Бирон, Остерман и Миних.

Период с 1741 по 1917 год

При Елизавете правительствующий сенат вновь получил большие полномочия, вплоть до законодательной деятельности и влиянию на иностранную политику. Однако все введения императрицы отменил Петр III. При Екатерине II активно продолжалось формирование государственного строя Российской империи. Великая властительница не особо доверяла членам Сената и по возможности старалась изъять из учреждения те или иные ведомства и передавала их под контроль доверенным людям, таким как князь Вяземский, Шувалов и Чернышев.

Окончательно сформировалось положение о высшем органе власти в период правления Александра I. Сразу же после воцарения он всерьез взялся за восстановление высокой роли Правительствующего сената в государственном управлении. Итогом его стараний стал указ от 8 сентября 1802 года, ставший последним законодательным актом, полностью разъясняющим права и обязанности этой организации. В таком виде учреждение просуществовало вплоть до 1917 года, когда было упразднено.

Устройство Правительствующего сената

Первоначально уклад центрального органа власти имел очень простую структуру, указы Петра в основном касались его обязанностей и порядка действий. Но с ростом значения сената в жизни страны постепенно осложнялись его задачи, требовалась четкая иерархия управления. В общем виде Правительствующий сенат имел следующую организацию:

1. Основную работу осуществляли сенаторы, их назначал император из числа гражданских и военных чинов, только члены кассационного департамента должны были иметь опыт работы не менее трех лет в должности обер-прокурора.
2. Учреждение включало несколько департаментов (их количество постоянно менялось), объединенных присутствий и общих собраний.
3. В разных составах и видах существовала своя канцелярия, обычно она состояла из секретного, приказного, губернского и разрядного стола.
4. Еще при Петре выделяется «расправная плата», рассматривающая челобитные и фискальные доношения.
5. Сенатские конторы, в обязанности которых входило осуществление управления коллегиями со всей страны.

При каждом последующем императоре устройство правительствующего сената постоянно менялось, в зависимости от эпохи упразднялись или добавлялись новые ведомства и структуры, устанавливался иной порядок избрания и ведения делопроизводства.

Основные функции

За двухсотлетнюю историю центрального органа государственной власти оно претерпело множество изменений. Постепенные преобразования привели к тому, что Правительствующий сенат, функции которого были прописаны в специальном императорском указе, имел уникальные права, включающие в себя как толкование законов, так и надзор за деятельностью подконтрольных учреждений.

1. Одна из важнейших его функций - это возможность обнародовать законы либо отказывать в их официальном опубликовании. Члены совета осуществляли контроль за нормативностью государственных актов, выполнял толкование законов, именно их решение являлось окончательным.
2. Правительствующий сенат осуществлял надзор за правомерностью действий министров, министерств, губернских начальств. При обнаружении нарушений, организация была вправе потребовать объяснений и при необходимости наказать.
3. Он производил наблюдение за выборами в земские собрания, Государственную думу, городские думы, купеческих, мещанских, ремесленных учреждений, рассматривал жалобы дворян.
4. Сенат имел право в случае выявления грубых ошибок в службе губернских руководителей, выносить им замечание и издавать соответствующие указы.
5. Кассационный департамент правительствующего сената осуществлял руководство судебной системой в России, выносимые им решения уже не подвергались обжалованию.

Уникальность полномочий правительствующего органа заключалась еще и в том, что члены совета имел право возбуждать уголовное преследование высших административных лиц, уездных представителей дворянства и других чиновников.

Особенности в назначение сенаторов

При Петре I члены совета, помимо службы в этой центральной организации, осуществляли и другие государственные поручения. Потому в источниках того времени часто можно встретить упоминание о прохождении заседания не в полном составе. Кто-то был назначен послом в Европу, кто-то отправлялся по специальным поручениям в уездные города Империи, так и получалось, что все обязанности исполняли 5-6 человек.

Основную функцию управления несли на себе сенаторы в департаментах, причем первоначально в их составе не было замечено выдающихся людей своего времени, тех, кто способен руководить сильной рукой. Дело в том, что, согласно существующей дифференциации государственных чинов, на должность в совете назначались лица, имеющие III и IV ранг, и служба в правительстве для них была верхом карьеры. Таким образом, общественное положение членов, которые входили в правительствующий сенат, абсолютно не соответствовало его высокому статусу.

Назначения осуществлялось именными указами, сенаторы произносили присягу, установленную еще при Петре I.

Государственные лица, состоящие при органе центральной власти

Еще при основании Правительствующего сената установился порядок, по которому от каждой губернии назначались два комиссара для «спроса и принимания указов». Именно они должны быть посредниками между региональной властью и сенатом. В их обязанности входило не только издание указов, но и осуществление контроля над исполнением. Позднее эти функции перешли к коллегиям.

Институт фискалов был учрежден еще в 1711 году, они являлись надзорным органом за действиями судов, чиновников всех категорий и иных государственных лиц. В их руках была сосредоточена очень большая власть, по существу из-за одного доноса любого человека могли обвинить в преступлении. В подчинении обер-фискала находились несколько приближенных помощников, а также служивые люди в каждой губернии и даже городе.

Еще Петр I хотел установить над Правительствующим сенатом контроль, но проблема состояла в поиске такого человека, который мог бы осуществлять надзор за высшим органом. Впоследствии здесь утвердилась должность генерал-прокурора. А также следует упомянуть о ретмейстере и его конторе, именно они принимали челобитные со всей страны и следили за сроками и качеством их исполнения.

Круг ведомств

Учреждение Правительствующего сената далеко не сразу разрешило все проблемы управления государством. Перечень подконтрольных ведомств формировался постепенно, первый указ обязывал учреждение осуществлять следующие функции:

• следить за судом и проверять правомерность их решений;
• контролировать расходы в государстве;
• следить за сбором дворян и грамотных молодых бояр в офицеры, розыск уклоняющихся;
• освидетельствование товаров;
• вести торг с Китаем и Персией;
• контроль за вымороченными деревнями.

Учреждение можно было назвать центральным судебным, военным и финансовым ведомством, которое осуществляло надзор над некоторыми областями государственного управления.

Порядок делопроизводства

Еще Петр I отмечал непростительную медлительность работы всей системы созданного им органа. Учреждение требовало четкого порядка действий, так постепенно организовывался институт делопроизводства в правительствующем сенате. В XVIII были уже введены в обиход понятия протокол и отчетный журнал, но только уставами Александра II был окончательно установлен порядок ведения дел в департаментах.

1. Прошение, жалоба или другие документы поступают в канцелярию, сотрудники собирали необходимые сведения, справки и готовили записку с кратким изложением сути прошения с указанием законных оснований.
2. В устной форме доклад произносится перед членами того или иного департамента.
3. Производится голосование, а решение, за некоторым исключением, должно было приниматься единогласно.
4. Принятая резолюция заносится канцелярией в журнал и по итогам собрания составляется окончательное определение.

Перед тем как делу попасть на рассмотрение в департаменты, все бумаги прочитывались и контролировались обер-прокурором, который имел право вносить изменения или влиять на ход голосования.

Законотворческая деятельность

Правительствующий сенат никогда не был до конца ведомством, разрабатывающим и выносящим государственные указы. Только при Петре и Елизавете членам совета была дана полная свобода действий. За двести лет существования оформилась его основная функция - регулирование и контроль административного управления.

В редких случаях центральный орган власти мог вынести на рассмотрение императора и министров проект закона, правда, этим правом члены совета пользовались редко, так как ведомство не имело достаточно средств и возможностей для ведения законотворческой деятельности. Так, указы правительствующего сената, касающиеся сроков службы офицеров из дворян, были раскритикованы и отклонены Александром I.

Упразднение

С начала XIX века и до 1917 года роль Сената в государственном управлении была такой же, как и при Александре I. Неразрешенной оставалась проблема сношения с высшей властью в лице императора, все общение происходило через обер-прокурора, и первоначального своего большого значения как при Петре I это ведомство так и не смогло достигнуть. После Октябрьской революции совет был распущен, правда, временные присутствия возобновлялись в период Гражданской войны в Омске и Ялте.

Учреждение Правительствующего сената положило начало четкой организации управления в нашей стране, опыт работы департаментов в Российской империи был учтен при формировании современной политической системы.

СЕНАТ ВМЕСТО БОЯРСКОЙ ДУМЫ

Вслед за организацией губерний в 1711 г. был учрежден Сенат, заменивший Боярскую думу. Аристократическая по составу, Боярская дума стала отмирать еще с конца XVII в.: она сократилась в своем составе, так как пожалование думными чинами более не проводилось, в думу проникали недумные чины, лица незнатного происхождения, но пользовавшиеся доверием царя. Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия - учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве. Ближняя канцелярия вскоре стала местом заседаний Боярской думы, переименованной в Консилию министров.

Отправляясь в Прутский поход, Петр учредил "для всегдашних наших в сих войнах отлучек" Сенат в качестве временного учреждения. Всем лицам и учреждениям "под жестоким наказанием или и смертию" велено беспрекословно выполнять сенатские указы. Сенат превратился в постоянное учреждение с весьма широкими правами: он контролировал правосудие, руководил расходами и сбором налогов, "понеже деньги суть артериею войны", ведал торговлей, к нему перешли функции Разрядного приказа.

УЧРЕЖДЕНИЕ СЕНАТА

Особенности, усвоенные при Петре Боярской думой, перешли и в правительственное учреждение, ее сменившее. Сенат явился на свет с характером временной комиссии, какие выделялись из Думы на время отъезда царя и в какую сама Дума стала превращаться при частых и долгих отлучках Петра. Собираясь в турецкий поход, Петр издал коротенький указ 22 февраля 1711 г., который гласил: "Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления". Или: "Для всегдашних наших в сих войнах отлучек определили Управительный сенат", – как сказано в другом указе. Итак, Сенат учреждался на время: ведь Петр не рассчитывал жить в вечной отлучке, подобно Карлу XII. Затем в указе поименованы новоназначенные сенаторы в числе 9 человек, очень близком к обычному тогда наличному составу когда-то многолюдной Боярской думы […]. Одним указом 2 марта 1711 г. Петр на время своего отсутствия возлагал на Сенат высший надзор за судом и расходами, заботу об умножении доходов и ряд особых поручений о наборе молодых дворян и боярских людей в офицерский запас, об осмотре казенных товаров, о векселях и торговле, а другим указом определял власть и ответственность Сената: все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание; никто не может заявлять даже о несправедливых распоряжениях Сената до возвращения государя, которому он и отдает отчет в своих действиях. В 1717 г., делая Сенату из-за границы выговор за беспорядки в управлении, "в чем мне за такою дальностью и за сею тяжкою войною усмотреть невозможно", Петр внушал сенаторам строго за всем смотреть, "понеже иного дела не имеете, точию одно правление, которое ежели неосмотрительно будете делать, то пред богом, а потом и здешнего суда не избежите". Петр иногда вызывал сенаторов из Москвы в место своего временного пребывания, в Ревель, Петербург, со всеми ведомостями для отчета, "что по данным указам сделано и чего не доделано и зачем". Никаких законодательных функций старой Боярской думы не заметно в первоначальной компетенции Сената: как и консилия министров, Сенат – не государственный совет при государе, а высшее распорядительное и ответственное учреждение по текущим делам управления и по исполнению особых поручений отсутствующего государя, – совет, собиравшийся "вместо присутствия его величества собственной персоны". Ход войны и внешняя политика не подлежали его ведению. Сенат унаследовал от консилии два вспомогательных учреждения: Расправную палату, как особое судное отделение, и Ближнюю канцелярию, состоявшую при Сенате для счета и ревизии доходов и расходов. Но временная комиссия, какою является Сенат в 1711 г., постепенно превращается в постоянное верховное учреждение […].

Консилия министров собиралась случайно и в случайном составе, несмотря на предписания, точно регулировавшие ее делопроизводство. По списку 1705 г. значилось 38 думных людей, бояр, окольничих и думных дворян, а в начале 1706 г., когда Карл XII неожиданным движением из Польши отрезал сообщения у русского корпуса под Гродной, когда нужно было обсудить и принять решительные меры, при царе в Москве случились только два министра, думных человека: остальные были "на службах", в служебном разгоне. Из приказов в Москве оставались только требующие и расходующие, как Военный, Артиллерийский, Адмиралтейский, Посольский. В столице сосредоточивалось финансовое потребление, а добывала губернская администрация; но в Москве не оставалось учреждения для высшего распоряжения финансовым добыванием и для верховного надзора за финансовыми потребителями, т. е. не было правительства. Среди своих военно-стратегических и дипломатических операций Петр как будто не замечал, что, учреждая 8 губерний, он создавал 8 рекрутских и финансовых контор для комплектования и содержания полков в борьбе с опасным врагом, но оставлял государство без центрального внутреннего управления, а себя – без прямых ближайших истолкователей и проводников своей державной воли. Таким проводником не мог быть министерский съезд в Ближней канцелярии без определенного ведомства и постоянного состава, из управителей, занятых другими делами и обязанных подписаться под протоколом заседания, чтобы сим явить свою "дурость". Тогда Петру нужна была не государственная Дума, совещательная или законодательная, а простая государственная управа из немногих толковых дельцов, способных угадать волю, поймать неясную мысль царя, скрытую в лаконической шараде наскоро набросанного именного указа, разработать ее в понятное и исполнимое распоряжение и властно присмотреть за его исполнением, – управа настолько полномочная, чтобы ее все боялись, и настолько ответственная, чтобы и самой чего-нибудь бояться. Alter ego царя в глазах народа, ежеминутно чувствующий над собою царское quos ego, – такова первоначальная идея Сената, если только какая-либо идея участвовала в его создании. Сенат должен был решать дела единогласно. Чтобы это единогласие не выжималось чьим-либо личным давлением, в Сенат не был введен никто из первостепенных сотрудников Петра: ни Меншиков, ни Апраксин, ни Шереметев, ни канцлер Головкин и пр. […] Большинство Сената составилось из дельцов далеко не первостепенной чиновной знати: Самарин был военным казначеем, князь Григорий Волконский – управителем тульских казенных заводов, Апухтин – генерал-квартирмейстером и т. п. Такие люди понимали военное хозяйство, важнейший предмет сенатского ведения, не хуже любого принципала, а украсть могли, наверное, меньше Меншикова, если же сенатор князь М. Долгорукий не умел писать, то и Меншиков немного опередил его в этом искусстве, с трудом рисуя буквы своей фамилии. Итак, двумя условиями созданы были потребности управления, вызвавшие учреждение Сената как временной комиссии, а потом упрочившие его существование и определившие его ведомство, состав и значение: это – расстройство старой Боярской думы и постоянные отлучки царя.

Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.

УКАЗ О ДОЛЖНОСТИ СЕНАТА

Параграф VI. 1. В Сенате надлежит чины сказывать, о которых ниже изображено,

2. указы во все государство давать и от нас присланные решить немедленно;

3. и протчие, тому подобные, а имянно: в чины сказывать, из военного – всему генералитету, из государственного и гражданского правительства – министром, в коллегии – президентом, в губернии и в провинции – губернатором, воеводам и комендантом, ассесором, камерирам, рентмейстером и земским и судным камисаром, також – колежским членам, включая секретаря, и протчим; и в губерниях – президентом, в надворные суды, обор лантрихтерам и земским секретарям.

Указ о должности Сената 27 апреля 1722 г. // Российское законодательство X–XX вв. В 9 т. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма. Отв. ред. А.Г.Маньков. М., 1986. http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/senat2.htm

СЕНАТ И ДВОРЯНСТВО

Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату вместо прежнего Разрядного приказа, и Сенат ведал дворянство через особого чиновника "герольдмейстера".

ВАЖНЕЙШАЯ ЗАДАЧА СЕНАТА

Сенат, как высший блюститель правосудия и государственной экономии, располагал с самого начала своей деятельности неудовлетворительными подчиненными органами. То были в центре куча старых и новых, московских и петербургских, приказов, канцелярий, контор, комиссий с перепутанными ведомствами и неопределенными отношениями, иногда со случайным происхождением, а в областях – 8 губернаторов, не слушавшихся подчас и самого царя, не только что Сената. При Сенате состояли доставшиеся ему от министерской консилии Расправная палата, как его судное отделение, и счетная Ближняя канцелярия. В число главнейших обязанностей Сенату поставлено было "денег возможно сбирать" и рассмотреть государственные расходы, чтобы отменить ненужные, а между тем денежные счета ему ниоткуда не присылались, и он за целый ряд лет не мог составить ведомости, сколько было во всем государстве в приходе, в расходе, в остатке и в доимке. […] Важнейшая задача Сената, наиболее выяснившаяся у Петра при его учреждении, состояла в высшем распоряжении и надзоре за всем управлением. Ближняя канцелярия примкнула к сенатской для бюджетного счетоводства. Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля. Указом 5 марта 1711 г. Сенату предписано было выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, какого бы звания он ни был, который должен над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, "тако ж в сборе казны и прочаго". Обер-фискал привлекал обвиняемого, "какой высокой степени ни есть", к ответственности перед Сенатом и там его уличал. Доказав свое обвинение, фискал получал половину штрафа с уличенного; но и недоказанное обвинение запрещено было ставить фискалу в вину, даже досадовать на него за это "под жестоким наказанием и разорением всего имения".

Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.

СОЗДАННАЯ ПЕТРОМ АДМИНИСТРАЦИЯ

В систематическом изложении созданная Петром администрация представится в таком виде.

Во главе всего управления с 1711 г. стоит Сенат. Около 1700 г. старая Боярская дума исчезает как постоянное учреждение и заменяется ближней канцелярией государя, в которой, как в старину, происходит иногда совещание бояр. Во время своих беспрестанных поездок ведение государственных дел в Москве Петр поручал не учреждению, а нескольким доверенным лицам из старых думных чинов (Петр никому не давал этих чинов, но и не отнимал их у имевших) и лицам новых чинов и званий. Но в 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр вверяет государство не лицам, а вновь основанному учреждению. Это учреждение - Сенат. Его существование, как объявлял сам Петр, вызвано именно "отлучками" государя, и Петр повелевал всем слушаться Сената, как его самого. Таким образом, миссия Сената первоначально была временной. Он заменял собой: 1) старые думские комиссии, назначаемые для того, чтобы в отсутствие государя "Москву ведать", и 2) постоянную "Расправную палату", бывшую как бы судебным департаментом Боярской думы. Но с возвращением Петра к делам Сенат не был упразднен, а стал постоянным учреждением, в организации которого при Петре замечают три фазиса. С 1711 до 1718 г. Сенат был собранием лиц, назначенных специально для присутствования в нем; с 1718 по 1722 г. Сенат делается собранием президентов коллегий; с 1722 г. Сенат получает смешанный состав, в него входят некоторые президенты коллегий (военной, морской, иностранной) и в то же время в нем есть сенаторы, чуждые коллегиям.

Ведомство Сената состояло в контроле над администрацией, в разрешении дел, выходящих из компетенции коллегий, и в общем направлении административного механизма. Сенат был, таким образом, высшим административным органом в государстве. Ему, в последние годы Петра, присвоена была и судебная функция: Сенат стал высшей судебной инстанцией. Относительно того, присуща ли была Сенату законодательная деятельность, существуют разные оттенки взглядов. Одни (Петровский "О Сенате в царствование Петра Великого") полагают, что Сенат в первое время имел законодательную власть и иногда даже отменял указы самого Петра. Другие (Владимирский-Буданов в критической статье "Учреждение Правит. Сената") доказывают, что законодательная функция никогда Сенату не принадлежала. Но все признают, что Петр, видоизменяя положение Сената в 1722 г., лишил его законодательной власти; ясно, что Петр рядом с собою, как с единственным источником законодательной власти в государстве, не мог поставить собрания с законодательными правами. Поэтому, если и признавать за Сенатом законодательную функцию, то следует считать ее случайным и исключительным явлением.

От разницы представлений о компетенции Сената зависит и разница в представлениях о государственном значении его. Одни считают Сенат безусловно высшим учреждением в государстве, объединяющим и направляющим всю администрацию и не знающим над собой иной власти, кроме государевой (Градовский, Петровский). Другие полагают, что, контролируя и направляя администрацию, Сенат сам подвергался контролю и зависел от "верховных господ министров" (т. е. приближенных к Петру лиц, управляющих войсками, флотом и иностранными делами) и от генерал-прокурора, представителя особы государя в Сенате.

Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. СПб., 2000

http://magister.msk.ru/library/history/platonov/plats005.htm#gl6

ОЦЕНКА В.О.КЛЮЧЕВСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ ПЕТРА

«Столичный приказный, проезжий генерал, захолустный дворянин выбрасывали за окно указы грозного преобразователя и вместе с лесным разбойником мало беспокоились тем, что в столицах действуют полудержавный Сенат и девять, а потом десять по-шведски устроенных коллегий с систематически разграниченными ведомствами. Внушительными законодательными фасадами прикрывалось общее безнарядье». Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.

5 марта 2011 года исполняется 300 лет со дня учреждения Сената - высшего органа государственной власти и законодательства Российской империи.

5 марта (22 февраля ст.ст.) 1711 г. по указу Петра I был учрежден Правительствующий Сенат — высший орган государственной власти и законодательства, подчинённый императору.

Необходимость создания подобного органа власти была обусловлена тем, что Петр I часто отлучался из страны и потому не мог в полной мере заниматься текущими делами управления. На время своего отсутствия он поручал ведение дел нескольким доверенным лицам. 5 марта (22 февраля) 1711 г. эти полномочия были возложены на Правительствующий Сенат. Первоначально он состоял из 9 членов и обер‑секретаря и действовал исключительно по поручению царя и отчитывался только перед ним.

После того, как была принята Табель о рангах (закон о порядке государственной службы в Российской империи, регулирующий соотношение чинов по старшинству и последовательность производства в чины), члены Сената назначались царем из числа гражданских и военных чиновников первых трёх классов.

В первые годы существования Сенат занимался государственными доходами и расходами, ведал явкой дворян на службу, являлся органом надзора за бюрократическим аппаратом. Вскоре в центре и на местах были введены должности фискалов, которые доносили обо всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и других подобных действиях. После создания коллегий (центральных органов отраслевого управления) в Сенат вошли все главы коллегий, однако такой порядок просуществовал недолго, и впоследствии главы коллегий в Сенат не входили. Сенат осуществлял надзор за всеми коллегиями, кроме иностранной. Была введена должность генерал‑прокурора, который контролировал всю работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Генерал‑прокурор и обер‑прокурор Сената подчинялись только государю. Основной функцией прокурорского контроля была забота о соблюдении правопорядка.

С 1711 по 1714 гг. местом пребывания Сената была Москва, но иногда на время, в целом составе или в лице нескольких сенаторов, он переезжал в Петербург, который с 1714 г. стал постоянным его местопребыванием. В Москву с тех пор Сенат переезжал только временно, в случае поездок туда Петра на продолжительное время. В Москве осталась часть сенатской канцелярии.

В апреле 1714 г. был издан запрет приносить царю жалобы на несправедливые решения Сената, что являлось для России нововведением. До того времени государю можно было жаловаться на каждое учреждение. Запрещение это было повторено в указе 22 декабря 1718 г., причем за принесение жалобы на Сенат была установлена была смертная казнь.

После смерти Петра I положение Сената, его роль и функции в системе государственного управления постепенно изменялись. Создавались другие высшие государственные органы, к которым переходили функции Сената. При Екатерине II Сенат был отстранен от основных, имеющих политическое значение законодательных функций. Формально Сенат был высшей судебной инстанцией, однако большое влияние на его деятельность оказывали решения генерального прокурора и допущение жалоб на него (несмотря на формальный запрет). Екатерина II предпочитала возлагать функции Сената на своих доверенных лиц .

В 1802 г. Александр I издал указ о правах и обязанностях Сената, который, однако, почти не повлиял на реальное положение дел. У Сената было формальное право разрабатывать законопроекты и впоследствии представлять их императору, однако он этим правом на практике не пользовался. После учреждения в этом же году министерств за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора, поскольку основные управленческие функции остались за Комитетом министров (ставшим высшим органом исполнительной власти).

В 1872 г. в составе Сената было создано "Особое присутствие для суждения о государственных преступлениях и противозаконных сообществах" - высший политический суд России.

К началу XX в. Сенат окончательно потерял свое значение высшего органа государственного управления и превратился в орган надзора за законностью действий правительственных лиц и учреждений и высшую кассационную инстанцию по судебным делам. В 1906 г. был учрежден Верховный уголовный суд, рассматривавший преступления главным образом чиновников.

В 1917 г. были упразднены Особое присутствие и Верховный уголовный суд.

Декретом Советской власти от 5 декабря (22 ноября) 1917 г. Сенат был упразднен .

Материал подготовлен на основе информации открытых источников